La autonomía del Ifetel

AutorCarole Simonnet

Crear un órgano colegiado, con el rango de constitucional autónomo, ciudadanizado y con un complejo sistema para elegir a sus miembros es nuevamente la receta para resolver un problema de décadas. Ocurrió ya con la regulación de la moneda, con los derechos humanos, con las elecciones y con la transparencia. Hoy, la reforma en telecomunicaciones ya aprobada en la Cámara de Diputados -que se discute en cuatro comisiones del Senado, y dos más darán opinión-, plantea aplicar la misma fórmula para acabar con los monopolios y regular a los llamados poderes fácticos de ese sector.

Con la aprobación de esta reforma emergerá el Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel), como un órgano sustituto de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), integrado por siete comisionados ciudadanos, con plena autonomía y amplias facultades. Y, en paralelo, se fortalecerá a la Comisión Federal de Competencia (Cofeco), que también tendrá el rango de órgano constitucional autónomo, además de nuevas atribuciones y nuevos integrantes que surgirán de un sistema de selección tan complejo como el del Ifetel.

Ifetel y Cofeco se sumarán a la lista de órganos autónomos que integran el Banco de México, el Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

En vías de aprobación (pendiente también en el Senado) está la reforma para incorporar al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) como órgano constitucional autónomo, lo que lo dotará de nuevas funciones e integrará, al menos, a dos nuevos comisionados En el caso del IFE y la CNDH fue la presión social la que provocó que el Estado entregara funciones clave que le eran propias a instituciones independientes del Poder Ejecutivo.

Al término del sexenio de Carlos Salinas de Gortari, en 1993, se otorgó en la Constitución autonomía al Banco de México para evitar que el Ejecutivo interviniera en la política monetaria.

En 1996, tras años de luchas por democratizar el sistema electoral, se dio al Instituto Federal Electoral la atribución plena de organizar los comicios federales, que antes recaía en la Secretaría de Gobernación (Segob).

Y en 1999 se decidió que la CNDH, que dependía originalmente de la Segob y se convirtió luego en órgano descentralizado, adquiriera plena autonomía para defender a los ciudadanos de abusos de la autoridad.

Empoderamiento ciudadano

José Luis Caballero Ochoa, coordinador de posgrados en el Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, califica como positiva la creación de reguladores encaminados a poner un freno a los poderes fácticos y especializar la toma de decisiones del Estado en una cuestión vital.

"Hay una ruta probada en América Latina de llevar el diseño institucional de órganos autónomos a aquellos organismos de empoderamiento ciudadano que tienen que ver con la transparencia, el combate a la corrupción y el tema de los medios. Me parece que estos órganos constitucionales autónomos pueden ser benéficos en la medida en que acoten a los poderes fácticos y en la medida en que empoderen a los ciudadanos y manden a controles al Estado", subraya.

Para él no son instituciones novedosas en México ya que además de las existentes se han dado debates para crear un Tribunal de Legalidad separado de la Suprema Corte de Justicia y un Ministerio Público autónomos en el país. Incluso, existe una minuta de reforma constitucional en análisis en la Cámara de Diputados para convertir al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) en otro órgano autónomo y se debate la posibilidad de que la Comisión Nacional Anticorrupción, impulsada por el presidente Peña Nieto, adquiera también esta naturaleza jurídica.

El politólogo español Manuel García Pelayo se usa como referencia en el derecho constitucional para definir las características de dichos órganos; explica que éstos son creados directamente desde la Constitución, intervienen en las decisiones políticas del Estado y son fundamentales en la vida de éste, pero tienen como peculiaridad no formar parte de los tres poderes tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) ni subordinarse a ellos.

En el caso mexicano, precisa, no se tiene una caracterización genérica de dichas figuras en la Carta Magna: "El artículo 49 habla de los tres poderes tradicionales pero no de los órganos autónomos. Siempre pensamos, los que estudiamos el derecho constitucional, que este artículo tendría que asumirlo. Lo que se asume es que cada uno ha ido llegando y se ha dotado de ciertas características en la Constitución, con ciertas notas que sobresalen: la personalidad jurídica, el patrimonio propio y la inamovilidad de los integrantes", subraya.

El también doctor en derechos humanos explica que otro común denominador ha sido la pérdida de la atribución exclusiva del Ejecutivo de designar a los integrantes de dichos órganos. Pero ahí, también, se establecieron procedimientos distintos.

En el Banco de México, el presidente de la República nombra a los miembros de la Junta de Gobierno y el Senado los aprueba; mientras que en el caso de CNDH e IFE se eliminó la intervención de la Presidencia, pues el ombudsman se elige mediante una votación en el Senado y los consejeros electorales se designan tras una negociación de los partidos en la Cámara de Diputados.

Su naturaleza jurídica emancipada del Ejecutivo, sus cuantiosos presupuestos, la independencia e inamovilidad de sus miembros los blinda por definición más que a los órganos desconcentrados o descentralizados que mantienen un vínculo con el Ejecutivo.

Pese a su naturaleza, Caballero reconoce que estos órganos no están exentos de caer en omisiones y responsabilidades porque su éxito depende de las conductas de quienes los integran. Considera que si no se ejercen a plenitud las atribuciones legales y se actúa con parcialidad, se convierten en entes onerosos, poco transparentes y alejados de la ciudadanía.

Miguel Carbonell, coordinador del área de derecho constitucional en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, estima que los órganos constitucionales autónomos han tenido un desempeño en general positivo y han servido para atender problemáticas específicas que no encontraban soluciones dentro de los tres poderes tradicionales.

"El desempeño tanto del IFE como de la CNDH y de Banxico demuestra que se pudo atender esa problemática, se crearon órganos profesionalizados y ajenos a la política partidista, en la medida en que ello es posible en nuestro país", refiere.

La calidad del órgano, argumenta, depende mucho del sistema de nombramiento que se configure en la Constitución o en la ley y, sobre todo, de las personas que estén al frente de los órganos autónomos. En ese sentido, apunta, la experiencia del IFE puede ser muy relevante para aprender de ciertos errores cometidos.

Carbonell se muestra crítico hacia la decisión de los legisladores de exponer hasta el más mínimo detalle del mecanismo de selección de los nuevos integrantes del Ifetel en el texto constitucional.

"El detalle fino del mecanismo de elección y los requisitos para ocupar los nuevos órganos en materia de Telecom no deberían ir en la Constitución sino en la ley. Estamos 'engordando' en exceso el texto constitucional y eso no es correcto", indica.

En coincidencia con Caballero Ochoa, Carbonell recomienda ordenar en la Carta Magna la mención a los órganos autónomos.

"Los hay repartidos por todo el texto constitucional y sería mejor agruparlos todos bajo ciertos parámetros unificadores, para no inventar recetas mágicas cada vez que se quiera crear uno", sostiene.

Resultados desiguales

El presidente del Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC), Luis Rubio, advierte que en México los órganos constitucionales autónomos no representan necesariamente una receta de éxito.

"Cada uno tiene su diseño institucional, algunos son mejores que otros, pero en general no hemos librado esta noción de que son mejores los ciudadanos que no tienen experiencia de gobierno que quienes tienen un perfil de funcionarios con visión de Estado o los que tienen experiencia en el sector de la actividad, y por eso no necesariamente son una receta de éxito", indica.

Subraya que éstos han tenido desempeños desiguales, que atribuye al...

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